Получение государственных услуг для бизнеса предполагает в среднем 7 обращений в различные федеральные органы исполнительной власти и организации (в сфере строительства - 21 обращение). Примерно в 23% случаев имеют место факты выплаты неформальных платежей (по-русски говоря - взяток), а при получении отдельных услуг, например, при согласовании перевода жилого помещения в нежилое, эта цифра доходит до 78%. Наиболее проблемными и сложными услугами, предоставляемыми государством, с наиболее закрытыми процедурами и максимальными объемами неформальных платежей являются услуги, связанные с регулированием доступа к ограниченным ресурсам, например, к сетям инфраструктуры. Такие неутешительные данные приводятся в докладе министерства экономического развития о результатах мониторинга качества предоставления государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в 2010 году. Данный мониторинг Минэкономразвития ведет с 2008 года. В его рамках в 2010 году в 27 субъектах Российской Федерации проводилось исследование 47 государственных услуг, предоставляемых юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Всего по услугам для бизнеса было опрошено около 4 300 респондентов.
При проведении мониторинга использовались интервьюирование и анкетирование получателей государственных услуг (физических и юридических лиц), представителей организаций, являющихся посредниками при предоставлении государственных услуг, должностных лиц органов исполнительной власти; фокус-группы с получателями государственных услуг (представителями бизнеса) и с представителями органов исполнительной власти; проведение «контрольных закупок» - получение услуги экспертом в качестве обычного заявителя. Затраты заявителей на получение исследуемых государственных услуг для бизнеса зависят от их специфики (например, 2 тыс. рублей за предоставление статистической информации, 750 тыс. руб. при получении услуги по регистрации лекарственных средств, на получение государственных услуг в сфере строительства - от 1.5 млн. до десятков миллионов рублей в зависимости от объекта строительства). Практика предоставления ряда государственных услуг свидетельствует о превышении их фактической стоимости над нормативной (так, при строительстве промышленного предприятия разница составляет 55%), а установленная Налоговым кодексом пошлина составляет менее 3% в общей сумме затрат на получение этих услуг. Время получения исследуемых государственных услуг для бизнеса также различается в зависимости от их специфики и составляет минимум 9 дней (при получении статистической информации) до 820 дней при получении лицензии на право сбора, использования, обезвреживания, размещения, транспортировки опасных отходов. Для части исследованных услуг реальные затраты времени превышают установленные в нормативных правовых актах время получения услуги в среднем в 2 раза. Так, например, для государственной услуги «Лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов» (услуга 24) - в 2 раза (вместо 40 дней - 79 дней), для государственной услуги «Выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух» (услуга 6) - в 2.25 (вместо 75 дней - 169 дней). При этом существуют государственные услуги, при предоставлении которых сроки фактически (формально) соблюдаются, но при этом действует практика неоднократного возвращения документов по формальным основаниям. Типичный пример - услуга по выдаче лицензии на право сбора, использования, обезвреживания, размещения, транспортировки опасных отходов.
В целом, отмечают в министерстве экономического развития, для заявителей-предпринимателей именно сроки предоставления государственных услуг являются наиболее болезненным вопросом. Проблема сроков чаще всего возникает, если предприниматель обращается в государственную или муниципальную организацию, занимающую монопольное положение с точки зрения предоставления государственной услуги. Такая ситуация характерна, например, при получении услуги по осуществлению государственной экспертизы проектной документации (необходимо обращение в учреждения государственной экспертизы в субъекте Российской Федерации), экспертизы электромагнитной совместимости (необходимо обращение в Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный радиочастотный центр» или в филиал центра в федеральном округе), экспертизы лекарственных средств (необходимо обращение в ФГУ «Научный центр экспертизы средств медицинского применения»). В предоставлении государственных услуг для бизнеса существенную роль играют различные посреднические организации (как правило, подведомственные соответствующим государственным органам) - на них в среднем приходится 37% обращений, необходимых для получения государственных услуг, 60% стоимости и 44% времени рассмотрения обращений. Услуги, связанные с внешнеэкономической деятельностью, отличаются высоким уровнем обращения к посредникам (доля обращавшихся к посредникам для получения государственных услуг «Импорт семян» (услуга 13) - 51.1%, «Экспорт зерна» (услуга 47)- 45.7%, «Экспорт готовой гражданской продукции отрасли машиностроения» (услуга 46) - 45.5%). Также в результате мониторинга получена информация о том, что чаще всего предприниматели обращаются в посреднические структуры для: 1) получения консультации или иной помощи при подготовке документов и прохождении административных процедур; 2) повышения комфортности получения государственной услуги (например, получение услуги вне очереди); 3) снижения количества обращений в органы государственной власти; 4) подготовки документов для получения государственной услуги в соответствии с законодательством (например, услуги кадастровых инженеров для получения услуг, связанных с землеустройством); 5) получения необходимых навыков для получения государственной услуги (обучение в автошколе, в школе судоводителей); 6) обеспечения гарантии получения услуги - в случае, когда получение услуги конкретной организации является элементом оценки качества ее работы, поскольку сам заказчик услуг не имеет достаточной квалификации для оценки качества (например, согласование установки пожарной сигнализации организацией, осуществлявшей ее установку; приемка программы производственного контроля Роспотребнадзора от организации, ее разрабатывающей); 7) получения услуг, необходимых и обязательных для получения государственных услуг (например, проведение лабораторного исследования воздуха соответствующей организацией для получения разрешения Роспотребнадзора). Посреднические организации могут привлекаться в силу требований законодательства добровольно, а также по принуждению органа власти (явного или неявного). В некоторых случаях (наиболее часто данную практику отмечали по отношению к услугам Роспотребнадзора), одни и те же организации участвуют как в предоставлении государственных услуг, так и в последующем в контрольных мероприятиях. Дополнительными факторами, побуждающими заявителя обратиться в посреднические организации, являются: недостаточный опыт и уровень квалификации заявителя (эти случаи наиболее распространены среди предприятий малого бизнеса), сложность и противоречивость нормативных актов, регулирующих предоставление государственных услуг; недостаточность или недоступность информации о порядке и ходе предоставления государственных услуг, наличие организаций, предоставляющих соответствующую информацию за плату.
Неформальные платежи-взятки наиболее характерны для «комплексных» услуг, включающих помимо основной процедуры подачи документов в государственный орган прохождение экспертиз, а также сбор дополнительных документов, свидетельствующих о соответствии заявителя предъявляемым требованиям. В связи с этим взятки выплачиваются государственным чиновникам в основном с целью сокращения сроков предоставления государственной услуги, а также времени ожидания в очередях. При этом хотя на факт дачи взятки для 30 исследуемых государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инвестиционной деятельности данных услуг указали 23% опрошенных, доля респондентов, дававших взятки при получении услуги «Согласование перевода жилого помещения в нежилое» (услуга 38) составляет 78.8%, «Экспорт готовой гражданской продукции отрасли машиностроения» (услуга 46) - 59.1%. Наиболее проблемными и сложными государственными услугами, с наиболее закрытыми процедурами и максимальными объемами неформальных платежей являются услуги, связанные с регулированием доступа к ограниченным ресурсам. Доступ заявителей к природно-ограниченным ресурсам (земля для сферы строительства; лесные участки для лесозаготовки) обеспечивается не отдельными неформальными платежами в рамках получения конкретной государственной услуги, а путем установления долгосрочных неформальных отношений с лицами, участвующими в принятии решений о распределении этих ресурсов. Кроме того, платежи за ряд услуг (необходимых и обязательных) нередко превышают нормативно установленные затраты на получение государственных услуг. Так, затраты на получение доступа к инфраструктуре (электрические сети, теплоснабжение, водоснабжение и канализация) в среднем в 20 раз превышают затраты на получение государственных услуг и муниципальных услуг, связанных со строительством многоквартирного дома, - от 6 (г. Смоленск) до 60 раз (г. Владивосток), поскольку при этом требуются инвестиции в развитие соответствующей инфраструктуры. Высокая стоимость подключения даже к существующим сетям инфраструктуры нередко является основным фактором, ограничивающим выбор помещений для размещения бизнеса и ограничивающим деловую активность.
Как показал проведённый мониторинг, распространенной у чиновников практикой является затребование документов и информации, уже имеющихся в распоряжении других органов государственной власти. Так, выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (которые есть у налоговиков) требуется при подаче документов для значительного числа обследованных услуг. Выписка при этом предоставляется за плату, в письменном виде, и фактическое время ее получения доходит до 5 дней. Получение данного документа связано с временными издержками, непосредственным личным обращением в налоговые органы, ожиданием в очередях для получения письменного документа. Часто от заявителя в рамках предоставления массовых общественно значимых услуг, связанных с земельно-имущественными отношениями, требуется кадастровая выписка или кадастровый паспорт, получение которых также осуществляется на платной основе и связано с существенными временными издержками заявителя. Распространено также затребование документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами. Так, в рамках предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух, установлено, что в зависимости от специфики деятельности того или иного предприятия (получателя государственной услуги), дополнительно запрашиваются документы, не указанные в административном регламенте предоставления услуги и находящиеся в ведении других органов власти или уполномоченных организаций, в том числе: климатическая характеристика района, справка о фоновых концентрациях вредных веществ в атмосфере, справка о фоновых концентрациях загрязняющих веществ в районе промышленной площадки и другие. При этом представители государственных органов требуют оригиналы документов, тем самым снижая возможности заявителей для параллельного прохождения процедур. Территориальные подразделения налоговой службы даже в границах одного населенного пункта могут предъявлять различные требования как по составу требуемых документов (документов, свидетельствующих о внесении уставного капитала, подтверждающих основания для использования помещения, являющегося юридическим адресом регистрируемого юридического лица и ряда других), так и по критериям отказа в регистрации юридического лица. Зафиксировано несоблюдение заложенных в законодательстве принципов «одного окна» при осуществлении регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Согласно постановлению правительства, регистрирующий орган в срок не более 5 рабочих дней с момента государственной регистрации юридического лица должен бесплатно представлять сведения о юридическом лице в территориальные подразделения государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования) и территориальные органы Росстата. После этого полученные свидетельства о постановке на учет в указанных фондах и письма с кодами статистики направляются указанными организациями юридическому лицу. Однако в ряде городов (например, в Хабаровске, Саратове, Красноярске) заявителю самостоятельно пришлось обращаться во внебюджетные фонды и органы статистики. Министерство экономического развития также отмечает отсутствие стандартов и нормативов, не позволяющее определить реальные временные и финансовые затраты заявителей на получение государственных услуг. Основной причиной является отсутствие утвержденного административного регламента (например, по государственной услуге «Регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в налоговой службе), содержащего данные о времени предоставления государственных услуг и отдельных административных процедур, требований к заявителю, оснований для отказа, для принятия решений, размер и порядок установления необходимой платы и т. д.
С полным текстом доклада можно ознакомиться на официальном сайте МЭР. Выводы и предложения министерства по итогам доклада были озвучены его главой Эльвирой Набиуллиной на заседании правительства 24 марта.
